——以中美外部行政法制监督制度比较研究为视角
本文发表于中文社科学报核心期刊《行政与法》2008年第1期
内容摘要：当前，我国已经初步构建起了自己的外部行政法制监督制度，不过与美国等西方发达国家相对完善的外部行政法制监督制度相比，我国外部行政法制监督制度仍然存在导致监督不力的诸多漏洞。为了完善我国外部行政法制监督制度，进行比较研究，大胆借鉴吸收美国的经验教训，是十分必要的。
关键词：外部行政法制监督制度；美国议会行政法制监督制度；美国司法机关行政法制监督制度；美国社会主体行政法制监督制度
Abstract : At present, China has initially built up its own system of external administrative egal supervision.But comparing with the system of the United States and other western countries, the system of external administrative legal supervision of China still have a number of loopholes. in order to perfect the system of external administrative legal supervision of China, learning from the system of the United States is very necessary.
Keywords : external administrative legal system; American assembly administrative legal system; American judicial administrative legal system; American society main administrative legal system
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”；⑴行政权的主动性、执行性、直接性特点，决定了行政权在所有权力类型中最容易为行使者所滥用；因此，对行政权力进行外部监督以防止其被滥用实际上是自人类社会形成以来始终未变的永恒主题。当前，尽管我国已经初步构建起了自己的外部行政法制监督制度，不过滥用行政权力的腐败现象的大量存在，说明与美国等西方发达国家相对完善的外部行政法制监督制度相比，我国外部行政法制监督制度仍然存在导致监督不力的诸多漏洞。因此，必须大胆借鉴吸收西方发达国家的经验教训，以完善我国外部行政法制监督制度。本文即试图通过对中美外部行政法制监督制度的比较，以分析我国外部行政法制监督制度存在的不足，并力争提出一些完善我国外部行政法制监督制度的建议和构想。
一、从美国议会行政法制监督制度，看我国人大行政法制监督制度存在的问题及完善
1、美国国会的行政法制监督的内容
美国国会的行政法制监督权力是相当广泛的。具体地说，美国国会的行政法制监督主要包括以下几个方面：
（1）对任命权的监督。未经国会参议院同意，总统的任何任命无效。国会参议院通过行使批准权来监督总统对高级官员的任命。国会还可以用弹劾裁判权来约束总统和其他高级官员。
（2）对财政权的监督。国会众议院通过对政府开支的全部经费进行详细逐一的表决，来监督行政机关的财政活动。
（3）对外交权的监督。国会参议院对总统与外国缔结条约和协定的批准权，来监督总统的外交活动。
（4）对委托立法权的监督。国会通过立法否决来制约行政机关的委托立法权。即国会在以立法授权行政机关制定政令的同时，保留否决这些政令的权力。
（5）通过听证会、委员会的调查活动以及质询来监督行政机关和高级官员。⑵
2、美国国会行政法制监督的性质与特点
（1）美国是一个典型的三权分立式的资本主义国家，因此美国国会的行政法制监督在形式上不具有实行议会至上国家的行政法制监督的权威性和单向性特点。但在美国，国会议员与总统分别由人民选举产生，美国总统本人和他领导下的国务卿及各部部长，都不得兼任国会议员，因此，美国国会的行政法制监督具有较强的独立性。
（2）美国的行政法制监督有严密的制度和程序保证。美国国会的每种行政法制监督都有严密的制度和程序规定，以保证其顺利施行。如作为对政府某项公务活动进行调查监督的听证会以及弹劾权的行使，法律都规定有完整严密的程序。同时，法律也有许多诸如：国会可以发出传票，要求有关人员到场作证；在国会举行听证会时，凡有拒绝到会作证、贿赂议员、诽谤、伪证、作证不全，或拒绝提供有关文件情报等，国会有权以藐视国会罪论处等保障性制度方面的规定。⑶
（3）美国国会配备有进行行政法制监督必须的专门机构和人员。
美国国会中有大量的履行行政法制监督职责的专门机构，像拨款委员会、预算委员会、国会预算局、参议院的行政监督委员会、众议院的道德委员会以及拥有几千名职员、年经费达几亿美元的独立监督机构——政府责任署（原名国会审计总署）等等。同时，美国国会众议院还按照产业和行业设立了23个专门监督小组，专司监督与其相对应的政府部门及其大小官员。⑷不仅如此，实际上，每一个美国国会议员也都可以看着是一个行政法制监督主体，他们是专职的，不担任合众国的任何职务，直接向人民负责，并根据法律的规定，获取报酬和津贴。因而他们对行政机关的监督，既有较强的独立性，又有时间和物质保证。
3、我国人大行政法制监督制度存在的不足与完善
我国人民代表大会是国家的权力机关，行政机关由其产生并对其负责。因此，理论上，我国人大的行政法制监督具有全面性和绝对的权威。而根据我国宪法和相关法律的规定,我国人大的行政法制监督也确实涵盖了法律监督、工作监督和人事监督等方方面面。但与美国国会的行政法制监督相比，我国人大的行政法制监督制度显然存在下列不足。
（1）无专司监督职责的机构。我国宪法和法律赋予我国人大的监督权力是相当广泛的，但我国实际上却几乎完全没有履行监督职责的专门机构；同时，我国的人大本身既不是常设性机构，其负责日常工作的常设性部门——人大常委会和各专门委员会又都不是专司监督职责的机构，因而，不论是在人员配置上，还是在业务能力上，当前，我国人大实际上都无力适当履行自己的监督职能，像审查和批准经济和社会发展计划和计划执行情况的报告以及审查和批准预算和预算执行情况的报告等等，都只能是流于形式。
（2）监督缺乏主动性和独立性。我国的人大代表，除了人大常委会和各专门委员会的委员长、主任和委员之外，都是兼职的，为了本职工作，他们留给履行代表职责的时间，事实上只有法律保证的开会时间；而且虽然从总体上看，他们遍及各行各业，但实际上，他们中的绝大数都来自于行政机关及其关联部门，因而，除了寄希望于所有代表都具有极高的道德思想境界，无论要求人大的监督具有独立性，还是希望代表们主动进行监督显然都是不太可能的。
（3）程序和保障制度缺失。根据宪法，我国人大有改变和撤销相关的规范性文件、调查特定问题以及罢免相关人员等权力，但包括最新颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》在内，我国相关的法律除了规定了几条原则性规定外，既未能构建出一个人大行使相关行政法制监督权力的完整程序，也事实上没有赋予人大为保障其行使相关行政法制监督权力所必须的惩戒性权力，从而导致人大的行政法制监督实际上基本无法操作。
因此，为了完善我国人大行政法制监督制度，以发挥其应当发挥的作用，我国必须：
（1）完善我国人大机构配置，至少必须设立专门的审计机构和一般的法律监督机构。根据我国的国情，在审计机构的设立上，可以考虑分流审计署的一部份人员并整编制吸纳或聘用一个或几个中介性的大型审计组织；在一般的法律监督机构的设立上，可以考虑将检察部门一分为二，一部分保留以履行刑事控诉职能，一部分划归人大，作为人大的一般的法律监督机构。
（2）实行县级以上人大代表专职制。规定当选县级以上人大代表的，在任期内保留原职，专职履行代表职责，工资待遇由国家统一发放。
（3）修改或制定新的法律，规定人大行使改变和撤销相关的规范性文件、调查特定问题以及罢免相关人员等权力的完整严密的法律程序。
二、从美国司法机关行政法制监督制度，看我国司法机关行政法制监督制度存在的问题及完善
1、美国司法机关行政法制监督的主体、形式与性质
美国司法机关行政法制监督的形式是司法审查，又称司法复审，即由司法机关对法律、法令是否合宪及行政机关的行为是否合法进行审查。它是“一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督方式”。⑸66美国司法审查的主体是联邦和地方各法院，美国的检察官隶属于司法部，属行政官员，不是司法机关行政法制监督的主体。
2、美国司法复审的范围
美国司法复审的范围是相当广泛的，虽然《美国联邦行政程序法》有两条除外性规定，即法律排除司法审查的和行为属于法律赋予该机关的自由裁量权的，⑹285但根据可以审查的假定原则，“行政行为原则上都假定属于能够审查的行为”，⑸90因此，实际上，美国的司法复审可以广泛使用，行政行为接受司法复审是原则，“不能复审，是必须予以论证的例外情况，设定排除复审的条款，通常不足以证明可以不受审查”，肖内西诉佩德里罗一案的判决证明，“尽管有一条成文法规定认定该受到异议的行政决定是‘终局性’的，仍然可以进行司法复审。”⑺208
3、美国司法复审审查的范围
和美国司法复审的范围一样，美国司法复审审查的范围也是相当宽泛的。根据《美国联邦行政程序法》的规定，在美国，有下列情形的行政行为都可被判定非法而予以撤销：
（1）主观武断、滥用自由裁量权或在其他方面不符合法律规定。
（2）与宪法规定的权利、权力、特许权或豁免权相抵触。
（3）超出了法定的管辖范围、权力范围或限制范围，或缺少法定权利。
（4）没有遵循法定程序。
（5）没有充足证据的支持。
（6）缺乏事实根据，因而要由负责审查的法院重新审查案件事实。⑹286
因此，美国的司法复审不仅要对行政行为进行合法性审查，也要对其进行合理性审查；同时，美国的司法复审也并仅局限于进行法律审，在必要时，也必须进行事实审。
4、美国司法复审的效力
美国是传统的判例法国家，因此，美国的司法复审判决一般都具有与法律同样的效力，不仅对个案具有约束力，而且也约束其后的行政行为。同时，根据美国的法律，只要行政机关不执行法院判决，法院就可以对相关人员以藐视法庭罪论处，是以，美国司法复审是一种相当有效果的纠正行政机关不法行为的监督措施，是最受“社会和个人信赖的监督行政活动的方式”。⑸66
5、我国司法机关行政法制监督存在的不足与完善
应该说，从1990年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布施行，我国有了真正意义上的司法机关行政法制监督开始，我国司法机关行政法制监督制度在监督行政机关依法行政方面就一直都是发挥着极其重要的作用的，同时，经过十几年的建设，当前，我国的司法机关行政法制监督制度与其他主体的行政法制监督制度相比，也还是比较完善的，但与美国的司法复审相比，我国司法机关行政法制监督制度的局限也至为明显：
（1）我国人民法院行政法制监督的范围太窄。根据我国《行政诉讼法》的规定，我国人民法院行政法制监督的范围既我国人民法院的行政诉讼的受案范围仅局限于具体行政行为，且除非法律、法规明确规定可以提起诉讼的，人民法院也不受理针对行政机关作出的有关人身权、财产权以外的其他权力的具体行政行为的诉讼，加之行政指导和行政合同行为等具体行政行为以及诸如受理行为、通知行为、确认行为证明于鉴定行为等准行政行为都仍然被排除在我国人民法院行政诉讼受案范围之外，⑻56-71因此，我国人民法院的行政诉讼的受案范围实际上是相当狭窄的，以致在我国的现实生活中，存在大量不受法院监督的行政行为。
（2）我国人民法院行政法制监督审查的范围太窄。司法机关行政法制监督审查的范围表明司法机关对行政行为的审查能够或应当达到的深度或强度，是行政权与司法权之间的“调节阀”，其理想的状态是宽严适度，既能实现对行政权的有效控制，又能为行政权的运作留下必要的空间。⑼因此，包括美国在内的许多国家，对行政行为的监督一般都是既进行行合法性审查，也要进行必要的合理性审查。而反观我国，根据《行政诉讼法》的规定，除了行政处罚外，人民法院对受诉行政行为都只进行行合法性审查，而不进行合理性审查，从而排除了对大量存在的行政裁量行为的审查监督。这无疑是极不适应我国向行政国家转型的行政法制监督需要的。
（3）我国人民法院行政法制监督的实效低下。“执行难”是我国司法体制中的顽疾，而相对于民事案件而言，在我国行政诉讼中，这一问题尤为严重。这主要是因为：（一）我国人民法院行政法制监督的结果不具有普遍性而只对个案具有法律效力，无法引起强烈关注；（二）我国人民法院尚未在社会生活中取得权威地位，法院判决不为人所重视；（三）我国《行政诉讼法》对行政机关拒不履行判决、裁定所规定的强制措施实际上形同虚设。⑻328-329因此，实际上，我国人民法院行政法制监督的实效相当有限。
是以，当前，我们必须：
（1）修改我国《行政诉讼法》，扩大我国人民法院行政法制监督的范围，规定除非法律明确规定不可以提起诉讼的，人民法院对所有行政行为都可以受理审查。
（2)修改我国《行政诉讼法》，规定人民法院可以对受理的所有行政行为进行合理性审查，或将公平公正、合比例、程序正当以及诚实守信等公认的行政法基本原则以法律形式明确规定。
(3)在我国的现行政治体制下，建立人民法院行政法制监督的结果上报人大审议制度，以实现人民法院行政法制监督和人大行政法制监督的联动，确保人民法院行政法制监督的实效。
三、从美国社会主体行政法制监督制度，看我国社会主体行政法制监督制度存在的问题及完善
1、美国社会主体行政法制监督制度
以权利制约权力，和以权力制约权力一样是当今任何一个发达国家都不敢忽视也不容忽视的一种权力监督方式。因而，虽然由于社会主体不具有国家强制力，从而其行政法制监督通常都不具有直接的法律监督效力，但社会主体的行政法制监督在美国社会的作用却是极其巨大的。可以说，“没有广泛的、行之有效的社会监督”，就没有现代的美国民主政治体制。⑺427具体地说，美国社会主体的行政法制监督主要是通过以下几种制度来保障和实现的：
（1）信息公开制度。行政信息公开是保障社会主体行政法制监督得以实现的一种必不可少的手段，没有行政信息的公开，就不可能有人们对行政机关的普遍有效的监督，所谓的民主政治也就根本无从谈起。美国十分注重行政信息公开制度的建设，美国国会先后于1966年、1972年和1976年制定了《情报自由法》、《联邦咨询委员会法》和《阳光下的政府法》等三部专门规定行政信息公开制度的法律，系统严密地规定了行政机关的文件和会议公开的有关内容；从而保障了社会主体对行政的监督得以有效进行。
（2）选举制度。行政官员由人民直接选举和罢免，是人民对行政的最好的也是最有效的监督方式。美国地方行政首脑都是由人民直接选举产生的，获取人民信任的压力一般情况下都能保证美国地方行政首脑及其幕僚们严格履行自己的职责。而就美国的联邦选举制度而言，虽然其本身可能算不上是行政法制监督制度的组成部分，不过，由于美国国会的两院议员都是由人民直接选举产生，必须对人民负责；且总统虽然由选举人选举，但实际上也必须向人民负责；因而，实际上，通过联邦选举制度，美国人民既可以将自己的监督意向通过投票权的行使直接体现出来，又可经由对总统和议员的法制监督，间接实现自己对行政部门的监督。
（3）公益诉讼制度。由于根据美国司法实践中确立的“事实不利影响”标准，只要相对人的利益受到了所指控的行政行为的不利影响，“他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益”；⑸418-419且美国不区分抽象行政行为和具体行政行为，并已经根据正当程序原则，确认了社会团体的原告资格，因而，现今的美国普通民众或社会团体基本上可以毫无障碍地提起代表或维护公益的诉讼，借助法院的司法复审，实现对行政机关相对普遍的监督。
（4）新闻自由保障制度。如前所述，社会主体一般不具有国家强制力，他们进行的行政法制监督除了公益诉讼是借助了法院的司法权力外，其他监督方式，包括通过选举制度的监督，之所以产生实效，实际上多是凭借民众的整体性压力。而要形成民众的整体性压力，没有新闻舆论的媒介作用显然是不可能的。因此，要更好地发挥社会主体行政法制监督的实效，新闻自由制度是必不可少的。美国没有保护新闻自由的成文新闻法典，不过通过宪法第一修正案明确规定——“国会不应通过任何剥夺人民言论或出版自由的法律”，以及公认的以判例法体现出来的保障新闻自由的三原则即“公正评论原则、确有恶意原则、绝对权力原则”，⑽美国的新闻自由得到了相当充分的保护。因而，在美国，新闻媒体极其发达，其影响力也相当惊人，被称为是政府、国会、法院之外的“第四个权力机构”，在美国行政法制监督中发挥着巨大作用。
2、我国社会主体行政法制监督制度存在的不足与完善
我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民理应享有包括行政法制监督权利在内的充分的民主权利，事实上，我国宪法第41条有关公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告和检举等权利的规定，也实际上赋予了人民监督行政机关及其工作人员的权利；然而，宪法的规定毕竟只是原则性的规定，由于缺乏具体的法律制度保障，我国社会主体行政法制监督事实上几乎难以发挥实际效应。
（1）信息公开程度低。我国一直以来行政信息公开程度都是相当低的，因而社会主体对行政机关的普遍性监督几乎是不可能的。虽然随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的施行，这一状况应该会有所改观，但从该条例关于政府应该公开的信息范围等具体规定看，与美国的信息公开程度相比，我国的政府信息公开程度仍然是远远不够的。
（2）选举形式化。我国人民不能直接选举各级行政机关的领导人，也不能直接选举县以上人大代表，且人民代表大会对行政机关的负责人的选举也只是进行等额或有限的差额选举；因而，选举这种社会主体行政法制监督的重要形式，在我国的作用极其有限。
（3）公益诉讼手段缺失。当前，我国社会主体行政法制监督事实上缺少公益诉讼这种极其重要的监督手段，因为，我国行政诉讼法及司法实践中，对原告资格和起诉条件都有严格的限制，同时，如前所述，我国人民法院不受理针对行政机关作出的抽象行政行为的诉讼，也不受理针对行政机关作出的有关人身权、财产权以外的其他权力的具体行政行为的诉讼；因而，我国的社会主体事实上根本无法提起代表或维护公益的行政诉讼。
（4）新闻舆论自由没有充分的保障。我国政府一直都将新闻媒体作为自己的“喉舌”，因而，我国新闻媒体几乎完全为行政机关所掌控。因此，事实上，除非万不得已或无关紧要，“报喜不报忧”实际上已经成为我国新闻界的惯例。像美国那样，范围广、力度大、形式多样，作用无处不在的新闻舆论监督，在我国根本是不可想象的。
因此，要充分发挥社会主体行政法制监督的作用，也为了充分保障公民的民主权利，我国必须：
（1）继续加大行政信息公开的程度。
（2）建立行政公益诉讼制度。
（3）改革选举制度，暂时实行县级地方政府领导人由人民直接选举，然后不断扩大直选范围。
(4)给新闻媒体较为充分的自由，除了国家机关所属报刊、电视、电台等新闻媒体外，不干涉其他新闻媒体的正常报道活动。
毫无疑问，我国外部行政法制监督制度存在的问题远不止本文所提及的这些方面，且美国的外部行政法制监督制度从构建到运行也存在许多不尽如人意的问题，但鉴于本文之意，仅在取他山之石，加之本人认识之所限，这些内容和问题不可能也无法在本文中全部论及，惟愿本文能起抛砖引玉之效，以对我国外部行政法制监督制度的完善有所助益。
参考文献：
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