本文发表于《成都大学学报（社会科学版）》2016年第一期

摘要: 新行政诉讼法颁布施行、立案制度改革，使当前我国行政诉讼案件在数量上激增，但由于当前我国在行政诉讼中存在诸多直接导致行政诉讼夭折的程序性法律障碍，实际上，我国大多数行政案件根本都未进入实质审理，就被消灭在了萌芽状态，我国“民难告官”的现状并未有明显改善。行政诉讼原告资格性法律障碍是行政诉讼程序性法律障碍中对影响行政诉讼的进行影响极大的一种，对其产生原因、消除思路等进行探索分析，对公正、及时审理行政案件，真正实现行政司法监督职能，无疑具有极其重要的意义。 

关键词:行政诉讼，程序性障碍，原告资格障碍

Abstract: The enact and enforce of the new Administrative Procedure Law and the filing system reform have led to the surge of Administrative litigation cases. But in fact, most Administrative litigation cases are wiped in the blossom before entering the substantive trial because of the Procedural legal barrier in nowadays China. The current situation that ‘it’s hard for the civilian to sue the government official’ hasn’t been improved until now. The qualification legal barrier of the plaintiff in administrative litigation is one kind which of the great influence of the administrative litigation procedure law barrier. To analyze its cause and elimination method will be of great importance for justice, timely handling administrative cases and truly realize the function of administrative judicial supervision.

Keywords:  Administrative proceedings; Procedural barriers; Plaintiff qualification barrier

      “民难告官”一直是我国社会的一个顽疾，虽然新行政诉讼法颁布施行、立案制度改革，使当前我国行政诉讼案件在数量上激增，但由于我国大多数行政案件实际上根本没有进入实质性审理，就被以莫须有的程序性“问题”驳回，完全是被消灭在了萌芽状态，因而，这种状况实质上并无明显改善。如笔者最近参与的几起连云港市海州区人民法院审理的行政案件就是如此；而该区行政案件事实上只有可怜的百分之2.6胜诉率 [1]，可谓严重背离我国当前行政法治真实状况。毫无疑问，造成这种老百姓所谓的“官官相护”现状的原因是多方面的，但部分法院或法官之所以能如此肆无忌惮的“护官”，显然与我国在行政诉讼在程序上存在疏漏密切相关，因此，对当前我国在行政诉讼程序中存在的直接导致行政诉讼夭折的程序性法律障碍进行探索分析，对公正、及时审理行政案件，真正实现行政司法监督职能，促进行政机关依法行政无疑是极其重要且刻不容缓的。限于篇幅和能力，本文，笔者仅就行政诉讼原告资格性法律障碍作一些浅显探析。

一、行政诉讼原告资格性法律障碍的内涵及性质

      障碍，汉语意为阻碍前进的东西，因此，顾名思义，所谓行政诉讼程序性法律障碍即阻碍行政诉讼程序合法正常进行的各种因素，而行政诉讼原告资格性障碍也就是有关行政诉讼原告主体资格认定并进而阻碍行政诉讼程序依法正常进行的各种因素。

      行政诉讼原告是行政诉讼的发起者，提起行政诉讼者是否具有原告资格，直接决定了行政诉讼能否提起和继续进行，因此，行政诉讼原告资格性法律障碍是行政诉讼程序性法律障碍中对影响行政诉讼的提起和进行影响最大的一种，和其他行政诉讼程序性法律障碍相比，行政诉讼原告资格性法律障碍对行政诉讼的影响，通常来说是直接的和根本性的；根据现行法律规定，一旦法院认定原告主体不适格，则已经受理立案的行政案件就将被裁定驳回而不能进入实质审理，这也就意味着，一个行政诉讼程序的阶段性终结。

二、当前我国行政诉讼原告资格性法律障碍的实证分析

      1、顾守林诉灌云县国土资源局履行法定职责案[2]

      原告顾守林是灌云县龙苴镇竹墩村的村民，因该村村支书常青甫连续多次大肆侵占村中集体土地，建房出售，顾守林及其他部分村民多次到灌云县国土资源局，要求其对常青甫的违法行为进行处理。但灌云县国土资源局一直消极应对，不予处理。并拒收了顾守林两次以特快专递的方式提出的查处申请。是以，顾守林以不履行法定职责的为由，将灌云县国土资源局告到连云港市海州区人民法院。2014年12月28日海州区法院经过开庭审查，以只有过半数的村民才可以集体经济组织名义提起诉讼，顾守林以个人名义提起诉讼，不是适格原告为由，裁定驳回顾守林的起诉。顾守林不服一审裁定，提起上诉。二审中，最高院发布十大行政不作为案例，在当事人明确指出其中的《张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案》[3]与本案完全相似的情况下，连云港中院仍然以顾守林与所涉及集体土地无法律上利害关系为由，认定其不是适格当事人，驳回其上诉，维持了一审裁定。

      显然，本案中，两审法院的理由都是典型的原告资格性法律障碍。一审不顾不作为行政案件的特殊性和合理解决当前中国农村类似案件的现实需要，将最高院本意是关于土地侵权案件本身的原告主体资格认定司法解释中关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼” [4]的规定硬套到本案中，否定了适格的原告诉权，致使侵权案件与不作为行政案件都无法得以纠正。对于一审裁定，即便可以以专业技能作为借口，但其违背法律精神显而易见；而对于二审裁定，虽然我国并非判例国家，但在最高已经发布指导性案例的情况下，二审却不管不顾，其故意曲解法律精神以护犊护官则是一目了然。

      2、郝贵友诉灌云县四队镇人民政府土地权属确认纠纷案[5]

       2013年1月，在原告郝贵友不知情的情况下，原灌云县鲁河乡人民政府作出《关于杨庄村村民王余明土地权属争议的处理意见》，将郝贵友拥有使用权的宅基地的一部分确定给了第三人王余明，2013年2月28日原告郝贵友将自己所有的位于四队镇的房屋转让给案外人龚本荣；后其知悉确权行为且复议未果，郝贵友遂向海州区人民法院提起行政诉讼，要求撤销灌云县四队镇人民政府（原鲁河乡人民政府）作出的鲁政发（2013)2号《关于杨庄村村民王余明土地权属争议的处理意见》。海州区法院在开庭审查后，认为本案中原告郝贵友已将房屋转让，其仍以已经转让了的房屋土地使用权人的名义提起诉讼，属于主体不适格，裁定驳回了郝贵友的起诉。二审以同样的理由驳回了郝贵友的上诉。

      本案中郝贵友不是行政行为的相对人，其作为原告是否适格关键是看其与被告的行为是否存在利害关系。由于行政行为发生在转让行为之前，并直接导致了郝贵友不能对案外人完全履行义务，因而，可以说，郝贵友与被告的行为存在利害关系十分显而易见。但两审法院在审查中却完全不顾行政诉讼法故关于利害关系人诉权的明确规定，对庭审中原告方明确主张的、即便是一个普通老百姓都能感知得到事实完全视而不见，在裁定中都对利害关系的存在与否只字不提。因此，与前一起案件相较，可以说，本案两审法院实际上是在公然违法设置原告资格性法律障碍。

三、当前我国行政诉讼原告资格性法律障碍产生原因分析

      1、当前我国行政诉讼原告资格性法律障碍产生的前提原因——立法对原告范围的限制及具体规定的不明确

      从理论说，如果，立法者不对行政诉讼原告的范围加以限制，也就不存在原告资格性法律障碍。因为，如果行政诉讼原告的范围没有限制，那么，任何主体只要认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，就可以向人民法院提起行政诉讼，而人民法院受理案件后，也就必须要依法对该行政行为是否侵犯其合法权益进行审理并作出判定。不过，这只是行政诉讼的一种理想状态，我国新的《中华人民共和国行政诉讼法》在第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”后，却仍然像旧法的做法一样，又于该法第二十五条同时规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，从而对行政诉讼原告的范围加以了限制。而由于我国已经开始实行立案登记制，这就必然产生在行政诉讼提起后，要对行政诉讼原告主体资格进行审查的结果；而既然有审查，产生障碍也就有了可能！

     同时，由于当前准抽象行政行为、伪行政行为及职责不清的行政不作为等的大量存在，很多情况下，行政行为的相对人并不明确且行政行为侵犯的也并不一定是行政行为的相对人权益；而所谓利害关系又是极其空幻而抽象的法律术语，“在何种情况下才能认定某一公民、法人或者其他组织同某一个具体行政行为之间存在着某种法律上的牵连关系，应当以什么样的标准作为个案判断的依据，法律及其相应的司法解释均未作出明确与细致的规定。”[6]因而，实践中，在依法对行政诉讼原告主体资格进行审查时，自由裁量就不仅是必然的，而且也是必须的。而既然存在自由裁量，各种人为设定的障碍应运而生当然也就成为可能。

      2、当前我国行政诉讼原告资格性法律障碍产生的直接原因——审判机构和人员对法律精神与原则或有意或无意的曲解。

      行政诉讼是法律建构的制度，因而法律对原告范围的限定也是行政诉讼制度的组成部分，其只存在合理与否的问题，本身并不直接构成影响行政诉讼正常进行的障碍。而从英美法系国家在无法律明确规定也无先例可循的情况下，行政诉讼仍可顺利进行看，由于立法技术、立法者能力等主客观因素的影响而导致的立法对原告主体资格的内涵与外延限定不明确，显然，也并不必然会导致原告资格性法律障碍。也就是说，虽然立法对原告范围的限制及具体规定的不明确导致了原告资格性法律障碍有了产生的可能，但如果审判机构和人员具有较高的专业技能和良好的职业道德，能够按照行政诉讼法律精神与原则去判定原告适格与否，则影响适格原告继续进行诉讼的原告资格法律障碍就不会产生，在没有其他程序性障碍影响的情况下，已经进行的行政诉讼就必将进入实质性审理。因此，如前引案例，实际上，目前我国行政诉讼中原告资格性法律障碍完全是审判机构和人员或有意或无意地曲解法律精神与原则直接制造出来的。

四、消除我国行政诉讼原告资格性法律障碍的思路与策略

      行政诉讼原告资格性法律障碍只是诸多行政诉讼程序性障碍中的一种，要消除我国行政诉讼原告资格性法律障碍，显然既要针对原告资格性法律障碍产生的原因采取针对性的措施，又要面向整个行政诉讼制度，进行系统性应对。笔者认为，当前，应主要从以下几个方面入手来消除或减少我国行政诉讼中原告资格性法律障碍：

      1、修改行政诉讼法，删除第二十五条规定，

      如前所述，行政诉讼法第二十五条对原告范围的限定是原告资格法律障碍得以产生的前提因素，因此，要消除我国行政诉讼原告资格性法律障碍，最根本的措施就是修改行政诉讼法，从而消除该限制。

    由于，“从我国行政诉讼实践看，行政相对人在起诉阶段普遍存在的问题是不愿告、不敢告、不会告的问题。” [7]因此，即便在立案制度改革前，对原告主体资格进行限制对节约司法资源，防止滥诉具有一点点合理性，但在实行立案登记制后，且行政诉讼受案范围被限制又有诉讼成本压力的情况下，对原告主体资格进行限制已经毫无必要。实际上，对原告主体资格进行限制反而导致了许多行政案件既开庭审查又不进行实质审理的结果，即便不论因此导致障碍而妨害公正及时解决行政争议的情况，也是既占用了司法资源又达不到行政监督的目的，是真正的司法资源浪费。

      因此，在新的立案制度下，增加一种违法而不侵权的裁判形式，不再对原告主体资格进行限制并审查，对所有行政诉讼进行实质审理并裁判，完全是可行而合理的。

      2、完善制度，强化责任追究。

     “离开独立审判权，行政诉讼法就可能轮为空文”， [8] 因此，不论行政诉讼法如何修改，为了彻底消除或尽量减少原告资格性法律障碍及其他行政程序性障碍，完善相关制度，如设立中国特色的行政法院，以使行政案件审判机构保持相对的独立性，减少内部外部的干预，无疑是十分必要的。

而如前所述，由于审判机构和人员对法律精神与原则或有意或无意的曲解是我国行政诉讼原告资格性法律障碍产生的直接原因，因此，在修法，改制的基础上，完善并加大对有意曲解法律的审判机构和人员的责任追究，显然也是不可或缺的措施。

      3、加大宣传教育培训力度，提升司法裁判人员的职业道德水平和业务能力，建设一支高素质的司法队伍。

     “如果在一个秩序良好的国家里安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律，那么，这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增加，而且最重要的政治破坏和恶行也会从中滋生。”[9]故意的曲解源于外来的各种阻力、压力和诱惑，无意的曲解则是因为能力的欠缺，而制度只是外在的约束，如果不能从内在提升司法裁判人员的职业道德水平，无论怎么严格的追责制度，也难以完全让司法裁判人员抵御住各种阻力、压力和诱惑；而即便司法裁判人员能抵御住各种阻力、压力和诱惑，如果不能从内在提升其业务能力，那也无法保证他们能作出准确的判断和正确的判定。因此，即便是在修法后，为了避免原告资格性法律障碍借道其他行政诉讼程序性障碍，影响行政诉讼的提起和进行，从内在提升司法裁判人员的职业道德水平和业务能力，建设一支高素质的司法队伍也是极其必要的。

参考文献：

[1]. 参见：《4起胜诉“民告官”案件为打行政官司提供范http://jsnews.jschina.com.cn/system/2015/05/16/024744693.shtml

[2]. 参见：《郝贵友与灌云县四队镇人民政府行政确认二审行政裁定书》

http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jiangsu/jsslygszjrmfy/xz

[3]. 参见：《张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案》http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1534628.shtml

[4]. 参见：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定.

[5]. 参见：《顾守林与灌云县国土资源局不履行法定职责二审行政裁定书》

     http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jiangsu/jsslygszjrmfy/xz

[6]. 胡绍娟.行政法律利害关系人的判定路径解析.西南政法大学硕士论文.2012.1.

[7]. 姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京:北京大学出版社.2011.453.

[8]. 参见：《“司法体制改革与行政诉讼法修改”研讨会在京顺利召开》

http://law.china.cn/features/2013-12/11/content_6527667.htm

[9].柏拉图：《法律篇》，转引自《西方法律思想史资料编》. 北京:北京大学出版社.1980. 26.