本文发表于《成都行政学院学报》2008年第2期
内容摘要：受前苏联检察模式的影响，我国检察机构一直被定性为“国家的法律监督机关”；这种定位在特定历史觉阶段曾经产生过一定的积极作用，但在根本上，该定位不仅不符合科学的权力分工理论，而且也与我国整个政治体制的构建理念相冲突，是造成我国人大权力虚化和司法不公等问题的重要原因之一。要实现我国政治体制的良性运转，必须重新定位并构建我国的检察机构，将现行检察机关一分为二，一部分作为行政机关的一个职能部门，执行公诉和侦察监督职能；另一部分则作为人民代表大会的专门机构，对国家机关及其工作人员实施一般法律监督。
关键词：人民检察院、法律监督机关、定位、监督权力、监督权利
Abstract:Under the influence of the former Soviet Union,China's procuratorial organ have been characterized as "the country's legal supervision".Such a positioning in the specific historical stage has ever produced certain positive effect, but in fact, The orientation is not only inconsistent with the scientific theory of the division of powers, but also conflict with the principle to construct our entire political system. It is one of the important reasons that caused vanity of the power of the NPC and judicial unfairness. In order to achieve China's political system operating positively, we must re-position and re-build China's procuratorial body.the current procuratorial organ must divide into two, one as a department of the administration,to carry out indictment and supervise reconnaissance, Another as a specialized agencies of the NPC, performing the general legal supervision to state organs and their staff.
Keywords:People's Procuratorate, legal supervision organ, positioning, powers of supervision, rights of supervision
与政治体制改革在整体上严重滞后于经济改革一样，我国的检察改革虽然进行了20多年，但举步维艰，只是在工作制度和工作程序等一些细枝末叶的东西上作了些改进，根本不能适应维护社会稳定，保护经济持续稳定发展的需要。对我国的检察机构重新定位，并合理确定其职能，是当前我国司法体制乃至整个政治体制改革面临的一项重大而紧迫的任务。
（一）将检察机构定位为“国家的法律监督机关”的理论缺陷
虽然在理论上，检察机构的性质是一个存在广泛争议的问题，⑴101-105但在欧美国家的法律实践中，几乎毫无例外将其置于最高司法行政机关的领导之下；只是在没有最高司法行政机关的英国，才由行使综合职权的大法官即上议院议长和内政部管辖。而且，虽然近来年来，各国检察机构的职能都有所扩大，但在这些国家，检察机构的职能一般都没有超出代表政府利益办理案件或参与办理案件的范围，而基本限于以下几个方面：一、代表政府进行公益诉讼。二、对警察部门办理的刑事案件决定是否起诉。三、对刑事案件侦查的监督。四、行使刑事案件的公诉权。⑵显然，这些国家都是将检察机构作为行政机关看待的，它们赋予检察机构的这些职能也都是行政机关管理国家事务所不可或缺的，是行政职能体系中的一部分。
与西方不同，受前苏联检察模式的影响，我国宪法规定，中华人民共和国人民检察院是“国家的法律监督机关”。“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。虽然宪法没有明确界定“法律监督”与“检察权”的含义，但从其将人民检察院作为“国家的法律监督机关”与行政机关和人民法院并列来看，显然，在我国，检察权被视为是一种与行政机关的行政权以及法院的司法权性质不同的具体权力。实践中，在“国家的法律监督机关”的定位下, 我国的人民检察院也不再仅仅是个公诉机关，而是一个与国务院和人民法院平起平坐的、具有“所谓的、甚至谁也没有说清楚过的‘一般法律监督’职能”⑶的、掌握广泛权力的国家机关。然而我国检察机关的“国家的法律监督机关”的地位，实际上是“盛名之下,其实难符”。⑶我国不是创立了什么与传统政治学中的“三权”不同的权力形态，⑴79而是对检察机构做出了不仅在理论上是混乱的，而且也是不能适应现实需要的定位。
1、首先，从检察制度的产生看，现代检察制度是为了弥补起诉与审判合一的不足，既诉讼上的行政权与司法权不分的缺陷，最早由法国古代受国王委托维护国王私人利益的代理官及后来的封建庄园管家代表国王及庄园进行诉讼的制度演变而来，并为世界各国效仿。显然，从产生看，检察制度的功能主要有二：(一）、作为公共利益的代表进行诉讼。（二）、实现起审分离，避免法官专断。因而，虽然现代各国的检察制度各有特色，但由检察官以国家公诉人的身份代表国家进行诉讼都一直是世界各国检察制度的核心，检察机关不论是在大陆法系国家还是在英美法系国家，从来都没有作为专门独立的所谓“法律监督机关”存在过。
2、从监督的性质看，监督可分为权力监督和权利监督。权力监督与权利监督的不同主要在于权力监督在发现问题后可以做出实体性的处理决定，而权利监督却只能提出批评或建议。在现代社会，一切主体在理论上都有监督其他主体的权利，而只有法定的机构才有监督的权力。人民检察院作为宪法规定的“国家的法律监督机关”，显然应该是一个具有广泛监督权力的专门国家监督机关，行使的是监督权力。但实际上，人民检察院除了对公安机关的侦察行为的监督具有权力监督的性质外，其他诸如“司法建议”、“抗诉”等第，和普通主体的“建议”及当事人的“上诉”并无本质的区别，在性质上，只能算是一种“权利”，而不是“权力”。因此，我国人民检察院的所谓“国家的法律监督机关”实际上是名不副实的。
3、根据《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的规定，人民检察院主要具有以下五个方面的具体职能：一是对背叛国家,破坏国家政策、法律统一实施的重大犯罪案件,行使检察权；二是对直接受理的案件,主要是国家工作人员的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪案件进行立案侦查；三是对公安机关侦查的案件进行审查,批准逮捕。对于公安机关的侦查活动的合法性进行监督；四是对刑事案件提起公诉和支持公诉,并对法院的审判活动是否合法实行监督；五是对案件的判决和裁定的执行,对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。从这些职能中，不难看出，除了“对法院的审判活动是否合法实行监督”的性质比较含糊外，其他职能则无疑属于行政职能；而如前所述，“对法院的审判活动是否合法实行监督”实际上也是一种权利而非权力，因此，毫无疑问，在性质上我国人民检察院应属于行政机关。而人民检察院行政机关的性质必然会导致我国“一府两院”的配置，因不符合权力分工制衡理念而丧失合理性。
4、根据宪法，我国实行“依法治国”，“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”因此，在我国一切主体都应到受到是否守法的监督，人民代表大会及其立法行为当然也不应例外。虽然对人民代表大会及其立法行为的监督形式可以是多种多样的，但人民检察院既然是国家专门设立的唯一的“法律监督机关”，那么它的监督对象在理论上就应是包括人民代表大会在内的一切主体并涵盖包括立法行为在内的法律运行全过程；而这显然是与我国整个政治体制的构建意念相冲突的。
5、就监督的性质而言，如果检察机关“对法院的审判活动是否合法实行监督”是一种权力监督的话，是明显有违“司法独立”这一现代司法制度的根本原则。“司法独立”是司法机构正常有效运转的前提，理论上，在司法权之上不应有其他具体权力。因此，虽然在我国的“一元政治体制”下，人民代表大会的地位至高无上，但这种地位也仅仅是体现在依法决定司法官的人选并对具体司法人员的违法犯罪行为的监督上，而不应具有高于法院司法权的具体权力，当然也就更不可能授予检察机关这样的权力。否则，所谓“司法公正”必然只能是纸上谈兵。而且现代检察制度设立目的之一，就是要改变法官集控诉与审判于一身的职能不分现象，如果检察机关既有控诉权又有监督权，则显然是以一种“职能不分”代替另一种“职能不分”。
（二）对我国检察机构重新定位的现实意义
1、有利于加强人大的权力和地位，确保人民当家作主的需要
人民主权思想是近代政治发展史上的一个重要的理论成果。现代的民主国家，几乎无一例外的都宣称自己的权力属于人民。从理论说，既然权力属于人民，那么人民能够行使的权力（直接的或通过代议机构）也必然要是至高无上的，但实际上，在实行“三权分立”政治体制的西方各国，代议机构作为人民行使权力的机关实际仅能制约而不能控制政府，它们一般只拥有与行政权和司法权平行的、狭义的立法及质询、弹劾、调查、倒阁等有限的几项权力；因此，所谓“人民主权”往往只能是徒有虚名，难以真正实现。与西方这些所谓“民主国家”不同，我国人民代表大会制是一种高度民主的制度安排，我国宪法不仅规定了“国家的一切权力属于人民”，同时又规定人民的代表机构——人民代表大会是我国的最高国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。但虽然“从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的‘清谈馆’，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。”⑷但一个不争的事实是：实践中，人大作为国家权力机关的全权地位也并没有得到充分体现，人大对包括立法权、重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力的行使只是形式化地走过场。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下，但实际上恰恰相反。⑷
虽然造成这种理论与实践、主观目的与客观结果相背离的现象的原因是多方面的，但可以十分肯定地说，其中最为重要的因素之一是我国人大监督权力的虚设。一直以来，“一府两院”的配置被认为是我国权力分工的必然和正常的现象，但这实际上该配置严重背离了权力分工的目的。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”⑸154毫无疑问，在任何政治体制下，都要有权力的分工；这是权力有效运行的必然要求。虽然我国实行一元政治体制，人民代表大会的权力至高无上，但由人民代表大会来行使一切国家权力显然也是不可能的，它必须将一部分国家权力授予其他国家机关行使。但虽然授权是必须的，却决不能是随意的，而必须遵循一定的原则以确保科学。实践中，我国人大全权地位没有得到充分体现的根源就在于其授权的非科学性，在于它将具体的国家权力都授予其他国家机关行使，而自己只保留了那些除立法权之外都无法具体操作的虚权。在此情况下，不仅使人大实际上成了君主立宪制下的“虚君”，使所谓“人民主权”变成了毫无意义的政治口号；而且，由于“三权”中的“一权”严重弱化，必然导致我国权力制衡的不足，使我国政府机关滋生出更多的腐败。因此，必须还人民代表大会完整的监督权，将人大对检察机关不合理的、不完全的、没有实际意义的授权收回，以加强人大的权力和地位，确保人民当家作主的实现。
2、是实现司法公正的必然要求
随我国法院庭审制度的改革和律师制度的改革,我国法院的庭审制度正在向抗辩制过度,法院不再对调查取证、判断证据、适用法律等等大包大揽,而仅仅负责审查证据和适用法律。与此同时,律师已由“国家法律工作者”转变社会法律工作者,完全成为委托人利益的代表。这一切都对作为公诉机关的人民检察院提出了新的、更高的要求，对检察机构重新定位是适应这一要求、确保司法公正的必须。
首先，检察官在刑事诉讼中的定位需要改变。检察官与律师的地位必须平等，控辩双方必须享有差不多同等的权利和义务，这是实现公正审判的前提。而还是像以前那样,基于所谓的“法律监督”权力，检察官不仅在法庭上实际要比律师高出一头，而且还可以监督法庭上的法官。那么,法院的中立和真正的抗辩根本就是不可能的。
其次，随着市场经济改革的推进，在经济民事关系领域，政府实际上是个大法人,政府与公民和法人在地位上也是平等的。因此，在检察机关作为政府的代表进行维护国家利益和公共利益的公益诉讼时，检察机关诉讼地位毫无疑问不应高于其他当事人。而如果根据我国《民事诉讼法》的规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督的话，就极容易左右法官的判断，造成这类公益诉讼的不公，损害私主体的利益。对一般的民事审判活动而言，检察机关的监督就更是毫无必要，它的监督对法院来说，不仅不比当事人或舆论的监督具有更多的实际意义；相反，检察机关根据自己的判断所做出的行为，只能是对另一方当事人的不公。
在行政诉讼领域也同样存在这种情况，《行政诉讼法》中人民检察院有权对行政审判活动实行法律监督的类似规定不但没有实际意义，相反用行政性质的权力去监督司法权对行政行为的审判，只会在事实上导致对已处弱势地位的行政相对人更为不利的结果。
3、是检察机关有效履行刑事公诉、公益诉讼、侦察监督职能的客观需要
现代社会是一个高度专业分工的社会，任何一个组织都难以履行太多的性质不同的职能。这也是当今世界各国通常都仅仅只把刑事公诉、公益诉讼、侦察监督职能确定为检察机关的基本职能的原因所在。我国基于对检察机关的“法律监督机关”的错误定位，在原刑事诉讼法中规定，贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查；同时，该法还规定了提起公诉后，人民检察院的补充侦察权。修改后的刑诉法对检察机关的直接侦查权虽然有所缩小，但由人民检察院直接进行侦察的案件仍然数量巨大。这说明我国检察机关除了所谓的“监督权”外，还有在理论上几乎没有限制的刑事侦察权。这必然牵涉检察机关大量的人力、物力，从而影响检察机关公诉（公益诉讼）、侦察监督职能的履行。而且，正如有的学者指出的，检察机关自行立案侦查的案件缺少监督制约,也不符合我国刑事诉讼中的分工负责、互相制约的原则；同时，将公职人员犯罪与普通公民犯罪区分开，由不同的机关进行侦查，毫无疑问也有身份歧视之嫌。
（三）我国检察机关配置的模式选择
在我国检察机构何去何从问题上，学者们一直存在激烈的争议。主流的观点认为，我国的检察制度是适合我国国情的、具有中国特色的一项好制度；因此，虽然该制度存在诸多弊端，但完全可以通过修修补补来完善。⑴113而有的学者则提出，必须修改宪法和相关法律，摘掉检察机关“法律监督机关”这顶沉重的帽子，将检察机关定性为“国家的公诉机关和司法监督机关”。⑶第一种观点显然是没有科学把握检察机关的性质，将存在的视为既是合理的，或者是故意要造就所谓的“中国特色”以免被扣上“西化”的大冒子。事实上，所谓“西方的政治体制”显然应该只是指那些仅适用于“西方”的特殊政治体制；而那些根据科学的政治理念确立的、被实践证明是有利于民主政治发展的制度模式，是没有国界的，是完全可以拿来为我所用的。第二种观点看到了我国检察制度所存在的问题的根本，但其“司法监督机关”的提议仍然是不科学的。因为根据上文分析，显然，检察机关的科学定性只能是“国家的公诉机关和侦察监督机关”。同时，由于现行检察制度在我国已实行多年，如仅仅简单的改变定性，也过于简单而不切实际，只会事倍功半。
马克思主义的唯物辩证法告诉我们：实践需要科学理论的指导，理论要指导实践也必须与实际相联系。因此，要科学定位并配置我国的检察机构也必须将科学的权力分工理论和我国的具体国情相结合。基于现行检察制度在我国已实行多年的现实与加强人大的权力和地位、确保人民当家作主的需要，本人认为，我国检察制度改革的可行的选择应该是：将人民检察院一分为二，一部分作为行政机关的一个职能部门，直接隶属于中央人民政府，实行纯粹的垂直管理；另一部分则作为人民代表大会的专门机构，直接向人民代表大会负责。
在具体的职能配置上，作为行政职能部门的部分，完全可参照当今世界各国通行做法，只履行刑事公诉、公益诉讼、以及性质上属于行政机关内部监督的侦察监督职能；作为人民代表大会的专门机构的部分，可既负责行使现行《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》授予人民检察院的，对背叛国家,破坏国家政策、法律统一实施的重大犯罪案件的检察权以及对国家工作人员的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪案件进行立案侦查的权力，又履行对国家工作人员的一般违法违纪行为的立案调查的权力。这就既可以使作为行政职能部门的纯粹意义上的检察机关可以集中精力、高效地开展工作，以实现建构检察制度的价值取向；又可以在保证我国检察制度的历史延续性、不对现实社会状况造成太大震荡的前提下，实现人大对国家工作人员的真正监督，从而既保证人大最高权力机关的地位，又实现对行政机关的行政权和人民法院的司法权的合理有效的监控，使人民主权从理论变为现实。
总之，监督权力的权力作为一项极端重要的权力，它的合理配置是主权所有者地位和国家权力能否有效运行的最终保障。我国革命的先行者孙中山先生突破西方“三权分立”的框架，提出“五权宪法”的构想，监督权力的权力在我国的极端重要性即是其根据之一。由于在我国历史上，监督权力的权力一直作为最高主权者的从属权力而存，同时，我国现在实行的是人民代表机构至上的人民代表大会制度，因而正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所说：“为某一国人民而制定的法律，应该是非常适合于该国的人民的”，⑸6我们决不应照搬西方的“分权制衡”及前苏联的“检察监督”模式，重新定位并构建我国的检察机构，收回检察机构对国家机关及其工作人员实施一般法律监督权力，由人民代表大会行使这一作为人民主权地位最终保障不可或缺的权力是当前我国司法体制和整个政治体制改革的必然选择。
参考文献：
⑴参见孙谦.检察改革论[C].中国社会科学院法学博士后论丛.北京： 中国政法大学出版社,2004.
⑵参见肖扬主编.当代司法体制[Z].北京：中国政法大学出版社,1998.
⑶蔡定剑.司法改革中检察职能的转变[J].政治与法律，1999，1
⑷金太军.新世纪中国政治改革若干重大问题的思考[J].江苏行政学院学报，2001.3.
⑸孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961年.