关于修改我国国有土地上房屋征收强制执行申请时点的建议

城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在，快速推进城镇化建设是国家当前一项十分重要的工作。然而，根据2011年1月21日发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和2011年6月30日公布的《中华人民共和国行政强制法》的规定，如果被征收人在补偿决定规定的期限内不搬迁，在被征收人申请行政复议或者提起行政诉讼的情况下，征收机关必须等到行政复议或者行政诉讼终结后才能依法申请人民法院强制执行；而在被征收人不申请行政复议或者不提起行政诉讼的情况下，也必须等到法定的申请行政复议或者提起行政诉讼的期限届满，才能依法申请人民法院强制执行；也就是说，国有土地上房屋征收的强制执行，必须要经历长时间的等待，才能申请进行。显然，这不仅根本无法顺应城镇化深入快速推进的现实需要，与我国国情严重不适，也有违法理。其结果必然是或严重影响我国新型城镇化建设的推进，或致征收主体实际上违法或违背公共利益进行征收。具体地说，相关规制至少存在以下缺陷：

一、该规制违背了行政法基本原理和行政法实践的基本规律。

行政决定具有公定力和执行力是公认的行政法基本原理。我国现行关于国有土地上房屋征收强制执行时点的选择，实质上，完全否定了国有土地上房屋征收相关行政决定在相关时点前具有公定力，是对国有土地上房屋征收相关行政决定的公定力和执行力根本的否定。

同时，该时点的立法选择，实际上是行政决定的生效时点选择问题，对此，世界各国通行做法是:如果推迟某一行政决定的生效时间或者停止执行某一行政决定将会对公共利益造成损害或者可能发生难于恢复的后果时，起诉通常不影响行政决定的效力或不停止行政决定的执行。如果推迟某一行政决定的生效时间或者停止行政决定的执行，不致于对公共利益带来难于恢复的损害，而可能对个人权益造成侵害，通常在法律上设定起诉可以对行政机关的决定发生推迟生效或停止执行的法律后果。而鉴于国有土地上房屋征收矛盾主要是征收补偿问题，是否强制执行以及强制执行的时间点选择，实际上都并影响合法解决征收补偿问题，而强制执行申请时点的后推，则对公共利益造成的损害显然是难于恢复的，因此，合理的选择是：不推迟国有土地上房屋征收相关决定的生效时间和执行，但现行的选择明显与各国行政法实践背道而驰。

二、该规制与我国现行基本法律及相关法律的相关规定完全相悖

任何新制度的构建都必须考虑现有的制度。诉讼、复议不停止行政行为执行的原则，是我国基本法律《行政诉讼法》和专门法律《行政复议法》确立的一项基本原则。我国《行政诉讼法》不论是修订前还是修订后，都十分明确地规定，除非该法列举的几种情形，诉讼期间，不停止行政行为的执行，我国的《行政复议法》第二十一条也作了类似的明确规定。这表明，除非存在法律规定的除外情形，无论相对人是否起诉或复议，也不论行政决定合法与否（明显违法的除外），在我国，不仅行政行为的执行，不会因为行政相对人的起诉或提请复议而被中断或者终止，实际上，行政决定一经作出，行政相对人就必须严格按决定要求履行义务，否则，相关行政机构就应强制执行，以维护行政行为的权威。

然而，根据现行规定，除非相对人已经自愿履行（这实际上，已经不存在执行的问题），征收决定就不仅不是在诉讼期间或复议期间是否不停执行的问题，而是无论是否存在诉讼与复议，在一定期限内，征收决定都完全不能执行。显然，这实际上完全颠覆了《行政诉讼法》和《行政复议法》确立的诉讼、复议不停止行政行为执行的基本原则。

三、该规制严重影响行政效率，导致行政资源及社会资源的巨大浪费。

根据现行关于国有土地上房屋征收强制执行申请应在被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出的规定，显然，法定起诉期限届满前，或在诉讼程序终结前，国有土地上房屋征收相关决定都是不能强制执行的，也就是说，无论相对人是否存在异议，只要其不主动履行，国有土地上房屋征收相关决定也必须至少等到六个月以后才能申请执行。而鉴于诉讼资源的有限性及相对人有利用拉长时间施压征收机关等因素，因此，如果相对人提起诉讼，即使不计算审理期限的延长和合法耽误的时间，诉讼满期或接近满期完成的可能性是非常大的；而果真如此，则国有土地上房屋征收相关决定至少也要在十五个半月以后才能执行。

鉴于城镇化中土地开发的整体性和规模性，这就往往会发生针对大部分相对人的征收已经完成的情况下，要等待对个别的所谓“钉子户”进行强制执行的情形。显然，这对我国行政主导下的城镇化建设的影响是巨大的。这不是在 “维护公正、保障人权”，而是既牺牲行政效率，又导致大量资源长时间闲置，白白浪费。

四、该规制将导致《征收条例》的“规范征收”、“维护公益”、“保障私权”三大立法目的成为空谈。

毫无疑问，在我国原有的拆迁条例制度模式下，存在私权不当受损的情况，也经常会有被拆迁人选择上访、暴力、自焚等各种方式予以对抗情形。但这主要是历史惯性、施政模式、执政心理、土地财政、人地关系等因素造成的，实际上与原有的拆迁条例制度模式下，诉讼不停止执行并没有直接关系。显然，我们不能因噎废食或矫枉过正。如前所述，国有土地上房屋征收矛盾主要是征收补偿问题，是否强制执行以及强制执行的时间点选择，实际上都并影响合法解决征收补偿问题。因此，现行关于国有土地上房屋征收强制执行申请时点的选择，以废弃 “诉讼、复议不停止行政行为执行”这一通行的行政法基本原则为代价换来的，显然只能是在一定程度上暂时平抑了因不当行政强制拆迁带来的民愤，一些被拆迁人仍然会因对“司法强制执行”的不满转而诉诸暴力或转变成“钉子户”。

同时，实践表明，由于城镇化是政府当前的中心工作之一，城镇化率是考核政府官员政绩的最重要指标，现行关于国有土地上房屋征收强制执行申请时点的选择，直接导致许多征收主体为追求行政效率，避免项目时间拖延，违法与被征收人协商，以期达成补偿协议，避开强制执行。这不仅牺牲了公共利益，且实际上助涨社会上利用国有土地上房屋征收强制执行申请时间上的限制，获取不当利益的歪风，事实上，目前这已经形成了“示范效应”，以致恶性循环，各地针对征收补偿决定的司法强制执行工作基本上处于停滞状态，相关规定与立法目的形同虚设。