——我国《公务员法》立法理念评析
内容摘要：立法者立法理念的进步和科学与否，直接决定着其所立之法是“良法”还是“恶法”、是“活法”还是“死法”。从《公务员法》制定过程和内容看，我国立法者的立法理念是形式上规范权力、实质上维护“权”益的“官本位”思想，这与规范政府及其公职人员的行为、保障人民主权的现代公务员制度立法的根本理念背道而驰的，势必对我国宪政建设造成巨大危害。
关键词：立法理念 “官本位” 目的条款 公务员范围 不确定性
立法理念，是立法者为何立法、为谁立法以及怎样立法的基本观念和思想。作为人类社会一种高级的实践活动，任何立法活动都是在一定立法理念指导下进行的，是立法者根据自己的立法理念，取舍、选择的过程和结果。立法理念左右着法律的基本价值取向，制约着具体法律规范的内容，近而决定着法的功能的发挥程度。也就是说，立法者立法理念的进步和科学与否，将直接决定着其所立之法是“良法”还是“恶法”、是“活法”还是“死法”。2005年颁布的我国《公务员法》被诸多学者看着是一部具有划时代意义的法律；然而，虽然我国《公务员法》规定了竞争上岗、公开选拔、任前公示、任职试用期制等先进的公共管理经验和制度，但从《公务员法》制定过程和内容看，我国《公务员法》不过是“新瓶装旧酒”，在公务员这种新型的管理形式背后，隐藏的是我国立法者形式上规范权力、实质上维护“权”益的“官本位”思想和追求形式法治的急功近利心态。
一、从目的条款看我国《公务员法》的立法理念
立法者制定任何一部法律时都有其想要解决的问题和希望达到的目标，既立法目的。立法目的是立法者之所以立法的原因，是立法理念的重要组成部分。通常认为，我国法律的第一条是对立法目的和依据的规定（既目的条款），虽然该目的条款表明的目的是否是其立法者真实和完全的目的，仅凭该条本身，难以判断，但由于目的条款在我国立法中的重要地位，它一般都会集中表现或反映出立法者的立法理念。
1、从目的条款的规定本身看我国《公务员法》的立法理念
根据《公务员法》目的条款规定，我国制定《公务员法》的目的是：规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能。这一立法目的可分为三个相对独立，但又相互联系的层次：第一个层次是“规范公务员的管理”；第二个层次是“保障公务员的合法权益”；第三个层次是“促进 (公务员队伍) 勤政廉政，提高工作效能”；至于“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”二者与“促进勤政廉政，提高工作效能”是同一层次的目的，而并非是另外的独立层次的目的。因为“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”，都是为了“进勤政廉政，提高工作效能”。⑴从逻辑关系看，一、三两层目的之间的关系显然是递进的，而第二层目的和一、三两层目的之间则不外是递进的和并列的两种情形；但不管它们之间的关系是递进的，还是并列的，都说明在我国《公务员法》的立法者们心中，“保障公务员的合法权益”的重要性至少并不比“规范公务员的管理”的重要性低。然而，“保障公务员的合法权益”显然是“规范公务员的管理”的应有之意，因为“保障”行为本身是管理行为的一种；同时，这里的“保障”针对的侵害行为也显而易见是国家的公务员管理行为而不是一般主体的行为，一般主体侵害公务员权益的行为是不属于《公务员法》的调整范围的。而且，作为完整的规范体系，无论是在终极意义上，还是现实上，法律的功能和它的调整机制都决定了它在规范一定主体的行为的同时，必然也要保护他们的合法权益，这是法律实施的必然后果。因此，除非是为了保障不正当的权益，将“保障合法权益”作为立法目的虽无不当，但却毫无必要，即便是专门的权益保障法，保障权益对立法者来说，也只是手段而不是目的。然而，我国《公务员法》的立法者却将这种显属多余的东西规定到了在我国法律形式上具有极其重要地位的目的条款中；这显然不是立法者的无的放矢，而是其立法理念的直接、集中的反映，是立法者在“官本位”思想的主导下，意图赋予公务员既所谓的国家干部特别权益并加以合法保护的结果。因此，“保障公务员的合法权益”的真实表述实际上应当是“保障公务员的‘不正当’的合法权益”。
2、从目的条款的字句变化看我国《公务员法》的立法理念
我国《公务员法》的目的条款是从《国家公务员暂行条例》的目的条款“为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能”的规定变化而来的。将两者相比较，我们不难发现，《公务员法》的目的条款除了增加了“保障公务员的合法权益”一层目的，以及将“保障国家公务员的优化、廉洁”的细化为“加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政”外，在字面上主要发生了两个方面的变化，一是将“提高行政效能”扩大为“提高工作效能”。由于这一变化与《公务员法》中公务员范围的扩大有直接联系，对此，我将在本文第二部分详加论述。二是把“对国家公务员的科学管理”变成了“规范公务员的管理”；根据现代公共管理理论：要“实现对国家公务员的科学管理”必须“规范公务员的管理”，而“规范公务员的管理”却并不一定能“实现对国家公务员的科学管理”，也就是说，“规范公务员的管理”只是“实现对国家公务员的科学管理”的必要条件，而非充分条件。因此，毫无疑问，作为一种行为规范，从逻辑关系上看，《公务员法》的说法比《国家公务员暂行条例》的无疑更严谨；然而，这毕竟不是具体的规范性条款，而是目的条款，是立法者所要实现的目标；作为立法者的一种主观追求，显然，制定《公务员法》不应是为了“规范而规范”，而是要“实现对国家公务员的科学管理”。因此，可以说，这个变化，一方面是我国立法者追求形式法治的理念的自然流露；另一方面，进一步反映了我国立法者“官本位”的立法思想，是立法者要合乎逻辑的提出“保障公务员的合法权益”这一目的，从而便于“突出保证公务员合法权益”，⑵并事实上赋予公务员诸多特别权益并加以合法保护。因为他们十分清楚“科学管理”和“规范管理”的差异：“对国家公务员的科学管理”的外延远大于“规范公务员的管理”的外延，而必然包含着“保障公务员的合法权益”的要求。如果不对之进行修改，就提出要“保障公务员的合法权益”，则既不合逻辑，也有将“保障公务员的合法权益”作为终极目的的嫌疑，这显然是立法者要极力避免的。
二、从公务员范围扩大看我国《公务员法》的立法理念
公务员的范围既“公务员”这一概念所表征的人员范围。在不同的国家、在不同的语境中，“公务员”的内涵和外延是不一样的。建立公务员制度，首先需要界定公务员的范围，这是毫无疑问的。我国有学者所认为：只有科学地界定了公务员的范围，才能根据被界定人员的特点，规定科学的方法，⑶这虽然有一定的道理，但却过于武断。事实上，界定公务员的范围只是要确定法律的适用范围，而范围大小本身并不能决定公务员立法的科学与否。从世界各国的立法实践看，在实行小范围公务员制度的国家，公务员立法确实是针对被称为“文官”的一部分国家公职人员的特点来建立管理制度的，但同时，它们仍有严格的制度管理其他的公职人员；而在实行大范围公务员制度的国家，虽然它们公务员的调整范围包括国家中履行公职的大部分人员，但它们的公务员立法也并没有追求绝对的统一，而是针对不同国家公职人员的不同特点规定了不同的管理制度。不过虽然公务员范围是大是小本身不存在科学与否的问题，但公务员范围的确定过程却完全可以反映出立法者的立法理念是否科学。
如前所述，我国立法者在《公务员法》的目的条款中将《国家公务员暂行条例》的目的条款中的“提高行政效能”扩大为“提高工作效能”，这表明：在我国《公务员法》目的条款所列诸目的之外，立法者制定《公务员法》还有一个直接的目的，那就是扩大《国家公务员暂行条例》所界定的公务员范围。因此，虽然《公务员法》草案的规定——本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员，倍受社会各界的质疑，但最终公布的法律仍然明确地将公务员界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，只是用第106条这样一种不确定性的规定对“事业单位”工作人员是否作为公务员管理稍微作了一些变通。那么我国立法者为什么要力排众议，扩大公务员的范围呢？也就是说，我国立法者基于什么目的或立法理念而扩大公务员的范围的呢？是为了实现科学管理而最终提高工作效能吗？答案显然是否定的。
首先，如前所述，虽然公务员的范围的大小和能否实现对公务员的科学管理没有直接的关系，但在我国长期深受“国家干部”大一统管理模式危害的情况下，如此扩大公务员的范围，却无疑会招致无序和混乱的结果。其次，从规范公务员管理的角度看，也无如此扩大公务员的范围的必要。像法官、检察官等公职人员，在我国已经有《法官法》、《检察官法》等完整的法律规范加以规范管理，将他们纳入公务员的范围事实上是完全多余的。最后，从我国《公务员法》规定的具体制度看，除了“人口”“出口”管理制度和工资福利制度外，其他制度实际上也都难以适用行政机关工作人员以外的公职人员。
从理论上看，任何国家机关都会受一种内在的追求权力的本能驱使而不愿意受到约束，因为“任何一种权力都有一种无限自我扩张的本性”；而公务员制度的本质就在于实现对国家机关及公职人员的行为进行限制和约束，因此，从本性上看，任何国家机关被列人《公务员法》的调整范围都应该是被动的。然而，在我国《公务员法》的制定过程中，却出现了各国家机关争相要求列人公务员的奇怪现象。这事实上说明，我国立法者之所以扩大公务员的范围，仍然和保障公务员的“不正当”合法权益的目的密切相关，是要“将原来潜在的财政负担人口显性化了”。⑷我国的干部制度已经强化出了一个包括具体立法者在内的统一的“品级”制度，形成了一个追求自我利益的特殊利益集团。立法者所谓的“公务员”，只不过是把“国家干部”换一个说法而已。我国公务员范围的扩大，彻头彻尾就是“官本位”思想在作祟。
三、从公务员法具体内容看我国《公务员法》的立法理念
1、从公务员法具体内容的不确定性看我国《公务员法》的立法理念
法律作为一种行为规范，确定性是其重要的特性之一。虽然由于调整对象的复杂性，原则性和授权性的规定也是必须的，但在具体的法律规范中，这种不确定性的规定是应该尽量避免的；否则，就会使法图具规范之形，而无规范之实。
纵观我国《公务员法》，从目的到范围再具体的管理制度，却随处可见这种不确定性的规定。如《公务员法》第二条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这看似确定了公务员的范围，但实际上，该范围的大小要取决于国家行政编制和国家财政部门的意志，而《公务员法》对此却并无明确的规范要求；因此，理论上，公务员的范围的外延是无限的。再如：《公务员法》第十条没有确定谁是中央公务员主管部门及地方各级公务员主管部门；第十九条对公务员在同一职务上晋升级别，没有规定何为“国家规定”。第二十二条没有规定省级公务员主管部门必要时的授权的具体要求；第三十五条对领导成员的定期考核，没有限定什么是“有关规定”；第四十一条、第四十二条、第五十一条、第五十七条、第八十六条、第六十四条以及第九十六条等也都没有限定什么是“有关规定”；而第一百零六条更是让人对由谁批准法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员参照《公务员法》进行管理，感到莫名其妙。
根据笔者的统计，类似这样的规定至少占《公务员法》所有条款的五分之一以上。毫无疑问，我国《公务员法》之所以出现如此之多的不确定性规定，有我国立法者立法技术欠缺的客观因素，但只要我们稍微浏览一下我国近年来在其他领域的立法，我们就不难发现立法技术欠缺的客观原因背后隐藏的是我国立法者错位的主观理念——“官本位”思想。规范国家机关及公职人员的行为的法律规定的不确定性越强，国家机关及公职人员的权力行为受到的限制和约束越少。既要在形式追求法治，又要保护“公务员”即所有“国家干部”的“合法”权益，一部充满原则性和授权性规定的《公务员法》的诞生实是在所难免了。
2、从公务员法具体内容的违宪性看我国《公务员法》的立法理念
宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。根据宪法的规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。也就是说，在我国是人大领导行政机关，而不是行政机关领导人大。
然而由于公务员范围的扩大，人大机关的工作人员实际上都属于《公务员法》所谓的公务员，要接受《公务员法》的调整；而根据《公务员法》的有关规定，决定并负责公务员的综合管理事项的是国家行政机关，人大机关的工作人员除领导成员外，从招录到考核都听从国家行政机关的：全国人大要将自己拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地方人大要将自己拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批；人大想要录用特殊职位的公务员，需要报经省级以上公务员主管部门批准；和人大同级的公务员主管部门可以受理该人大机关不服其处理决定的公务员提出的申诉；人大机关根据工作需要，对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，要经省级以上公务员主管部门批准；人大机关聘任公务员要在国家行政机关规定的编制限额和工资经费限额内进行。⑸
机关是由人组成的，机关的权力也由人来具体行使的；控制了机关的组成人员，也就是控制了该机关。《公务员法》将人大机关的工作人员置于国家行政机关的领导之下，实际上也就是将人大机关置于国家行政机关的领导之下，这显然是违反宪法的规定的。而作为立法者的人大之所以要公然违反宪法的规定，将自己置于国家行政机关的领导之下的原因就在于他们立法理念的错位。他们制定《公务员法》的最重要目的不是为了规范公务员的管理，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能；而是要保障公务员的“合法”权益。所以他们首要考虑的是要将自己纳入公务员队伍，而不管形式上由谁来进行管理。
综上所述，由于我国立法者主要立法理念仍然是传统落后的“官本位”思想，他们所要保护的只是特殊利益集团的特殊利益，而这种立法理念是与规范政府及其公职人员的行为、保障人民主权的现代公务员制度立法的根本理念背道而驰的；这就使得他们在制定《公务员法》时把《国家公务员暂行条例》对规范权力（至少是形式上的）的“萌芽”式追求也抛弃了，而代之以赤裸裸的维护“权”益的理念作指导。因而，虽然我国2005年《公务员法》在形式上确实是填补了一项立法空白，但它的出台不仅仅是我国干部人事制度改革的巨大倒退，而且由于它必将导致追逐权力的观念深入到每个公务员和民众的骨髓，所以它对我国的宪政建设所造成的危害实际上是无法估量的。
参考文献：
⑴、姜明安：《重视制度设计，保障〈公务员法〉立法目的的实现》《华东政法学院学报》2005年第2期
⑵、应松年等：《公务员法释义》第2页
⑶、秋分：《瘸腿的〈公务员法〉》 《商务周刊》网络版 2006年3月
⑷、倪洪涛：公务员泛化批判《公务员泛化批判》
⑸、参见《公务员法》第22、31、92、95、96条