本文发表于《江海纵横》2012年第6期
【摘 要】随着行政权力的日益强大,在当今社会,各个行政法制监督主体的各自为战,或者仅仅只是简单地组合在一起,都不足以形成对行政权力的有效监控。根据我国当前的实际,以人大监督为核心, 构建行政案件判决结果上报人大审议、人民法院为人大出具个案咨询建议、行政机构内部监督结果上报人大评议等各行政法制监督主体的行政法制监督联动机制,形成和谐、统一、严密的行政法制监控体系是完全必要且可行的。
【关键词】行政法制 监督 联动机制
行政权力是所有权力类型中最强大的权力，因而也是最容易为行使者所滥用的权力，对行政权力的监控是人类社会的永恒主题。从某种程面上说，立法权与司法权的独立，根本目的也正在于此。而随着行政权力呈现出方式积极化、范围扩大化、界限自由化等特点，[1]可以说，在当今社会，各个行政法制监督主体，无论是立法机关、司法机关、广大民众及社会组织，还是行政机构内部的组织机构，如果它们各自为战，或者仅仅只是简单地组合在一起，那么它们就都将不足以和整个行政权力相抗衡。
“没有哪种单一的抑制腐败的方法可以奏效。成功的方法往往是范围广泛的多种策略，以尽可能做到相互配合发挥作用”。[2]要防止行政权力的滥用和腐败，就必须将各种监督力量整合为统一的整体，以形成强大的监督合力。然而，不幸的是，我国的监督主体虽然多元，但却不仅没有形成协调统一的体系，而且存在严重的相互扯皮推诿现象。因此，“变各自为战、缺乏联系的离散监督为主辅匹配、密切协作的整合监督”，实是我国当前行政法制监督制度建设的重中之重。[3]而根据我国当前的实际，构建以人大监督为核心、充分发挥各监督主体互动作用的行政法制监督联动监控机制是完全可行的。
一、人大行政法制监督和人民法院行政制监督的联动
我国实行的是“议行合一”的政治体制，和资本主义国家“三权分立”体制下代议机关、行政机关和司法机关之间的分权制衡关系不同，我国的司法机关和行政机关都由人大产生，对人大负责。毫无疑问，理论上，我国的这种政治体制具有高民主、高效率等优点，但事实上，它也不可避免地存在一些固有的局限，如和西方国家的司法机关相比，我国人民法院的权威性明显较弱，而和西方国家的议会相较，我国人大又因职能和专职机构人员又相对较少而自身能力相对较弱。这种体制上的固有缺陷反应在对行政机关的监督上，必然就是我国人大和人民法院各自都难以充分发挥出监督实效。因此，我们有必要采取以下措施，使这两种监督优势互补。
（1）行政案件判决结果上报人大审议制度
“执行难”是我国司法体制中的顽疾，而相对于民事案件而言，在我国行政诉讼中，这一问题尤为严重。这主要是因为：（一）我国人民法院行政法制监督的结果不具有普遍性而只对个案具有法律效力，无法引起强烈关注；（二）我国人民法院尚未在社会生活中取得权威地位，法院判决不为人所重视；（三）我国《行政诉讼法》对行政机关拒不履行判决、裁定所规定的强制措施实际上形同虚设。[4]因此，实际上，当前我国人民法院的行政法制监督的实效相当有限，如果不强化人民法院行政案件的判决效力，人民法院对行政的监督就将形同虚设。
基于判例制是否适合我国国情还不得而知、人民法院在社会生活中取得权威地位又非短期内能够实现以及人民法院对行政机构的强制措施的强度因二者的地位上的平等等因素而不可能有实质性的改变等因素，笔者认为，在我国的现行政治体制下，不应盲目照搬西方的司法模式，而是要根据我国国情，建立人民法院行政案件判决结果上报人大审议的制度，以实现人民法院法制监督和人大行政收费法制监督的联动。即人民法院将确认是行政违法的案件的判决结果上报实施乱该行为的主体的同级人大机关，由该人大机关在依法审议后，采取相应的措施追究相关主体的责任，从而，通过国家权力机关的参与，强化人民法院有关行政案件的判决实效。
（2）人民法院为人大出具个案咨询建议制度
我国人民代表大会是国家的权力机关，也是国家的立法机关。除了行政法制监督职责外，人大还有立法等许多重要的职责。因此，虽然人大对行政的监督作用是无可比拟的，但人大事实上根本不可能将自己的大部分精力和时间都花费在行政法制监督上；同时，由于人大在个案的监督能力上显然也难以达到人民法院这样的专业性的司法审查机构的水准，因而，即便将来人大设立了专门的行政法制监督机构或配备了专职的行政法制监督人员，但单凭人大自己的力量，事实上，也很难对行政行为个案实行充分而有效的监督。而和人大的情形恰好相反的是，我国人民法院具有完善的、对行政行为进行监督的网络机构和大量的专业人员，但由于司法监督奉行“不告不理”的原则，具有被动性，加之我国人民一直以来都存在厌诉心理等原因，我国人民法院受理的行政案件屈指可数，司法中的行政法制监督资源完全没有充分发挥效用。
因而，笔者认为，我们应该借鉴国际法院和法国行政法院的做法，赋予人民法院个案咨询功能，规定其为人大出具行政行为个案咨询建议的权利和义务；以实现人大和人民法院二者在行政监督上的优势互补，既发挥它们行政法制监督的整体效能，又避免国家权力机关在行政监督上花费过多的人力、物力和财力，使人大行政法制监督这一国家最高效力的法制监督效果最大化。
二、人大行政法制监督和内部行政法制监督的联动
内部行政法制监督，无论是依据行政隶属关系所进行的监督，还是监察机关和审计机关的监督，在本质上，都是行政权的自我约束；这种自我约束一般来说都极易受所在组织的控制而难以充分发挥作用。“行政权的自我约束要起一定的控制行政权不越权的作用，必须以一定的外部监督为前提”，[5]因而，要想内部行政收费法制监督能真正发挥作用，就必须要有强有力的外部行政收费监督的保障和支持，否则，这种自我约束型的监督就会流于形式。
根据“议行合一”制，我国人大是国家的权力机构，行政机关由产生，对其负责；人大不仅可以对行政行为直接进行监督，而且可以对行政监督行为和那些对行政监督行为进行违法或不当干预的行为直接作出具有法律效力的监督。也就是说，人大的监督实际上是对行政内部监督提供保障和支持的最为强有力的外部监督，只有充分发挥人大的这种监督对行政自我监督的监督和保障作用，才能避免内部行政法制监督流于形式。
（1）内部监督结果上报人大评议制度
“知情权是人大监督权的前提和基础”，[6]303因此，虽然由于职能的不同，人大无需对行政机关的活动都全面了解掌握，行政机关也不必事事都向人大回报，但作为执行机构的行政机关将其监督信息提供给对行政行为负有最终责任的国家权力机关显然是十分必要的。否则，就将不仅影响人大对行政行为的直接监督，同时也将不利于人大对行政权自我监督的监督和保障，从而影响行政自我监督的实效。
然而，由于除了行政机关每年必须向人大提供笼统而程式性的政府报告和预决算报告外，我国人大和被监督的行政机关之间还没有“形成法定的、不容变更的信息提供关系”，[6]303对行政机关包括专门的行政法制监督机关的行政监督情况，人大实际上严重缺乏了解，因而，当今我国人大行政法制监督和行政自我监督的作用实际上都未能得到有效地发挥。
对此，笔者认为，必须将行政机关向人大提供行政监督信息的义务法制化，严格规定各级行政机关都要将自己对下级或其他机关的行政监督情况直接报送同级人大评议处理。当前，我国实践中，有审计机关代表政府向人大做报告的做法，虽然既笼统抽象，且报告的内容又较易受到政府的左右，但可供借鉴后加以完善。
（2）改革选举制度，不断扩大差额选举的比例，试行行政机关的负责人适度竞选，强化人大对行政机关负责人的监督
当前，我国的行政违法行为一般来说，都是行政机关的负责人授意、默许或纵容的，而行政机关的负责人一般来说都是由人大选举或任命的，并最终要向人大负责，因此，如果人大能对行政机关负责人的行为进行有效监督，那么，行政违法行为就必将会得到有效的遏制。
然而，实践中，由于政府首脑的人选都是内定的，人大的选举一般只是通过等额或有限的差额选举走一下形式，同时，被人大罢免的官员实际上都是已经被纪检司法部门确定为违法犯罪的，人大事实上几乎没有真正行使过罢免这种对行政机关负责人进行行政收费监督的最为重要的权力，因而，我国政府首脑，或行政机关负责人实际上都没有对人大负责的压力，我国人大对行政机关负责人的监督，根本无法发挥应有的实效。
没有真正的选举，就没有真正有效的监督。我国这种选举形式化的问题必须改变；否则，就既无法保证政机关负责人的慎重决策，也不能促使他们对行政违法行为进行有效的内部监督。因此，改革选举制度，不断扩大差额选举的比例，试行行政机关的负责人适度竞选，以强化人大对行政机关负责人的监督，是十分必要的。
三、社会主体行政收费法制监督和有权机构的行政收费法制监督的联动
社会主体不是国家机关，他们没有直接作出具有强制性法律效力的行为的权力。因而，在现代代议制民主政体下，虽然人民是国家的主人，但社会主体对行政的监督在本质上也只是一种权利对权力的监督，一般来说，只能间接发挥作用，而没有直接的法律效力；如果不借助各种有权机构的监督力量，它实际上几乎就不可能发挥出实际效应。也就是说，对于社会主体的行政法制监督而言，联动机制在一定程度上，甚至可以说，根本就不是作用大小的问题，而是必须的。而反过来说，社会主体的监督对有权机构的监督来说，也绝对不是可有可无的。广大社会主体的监督，具有主动性强、范围广、方式灵活等特点，如果充分发挥他们的监督作用，就可以使有权的监督机构较为容易地发现行政行为中存在的问题，获得进行监督所必须的信息。同时，所谓“皮之不存，毛将焉附”，在主权在民的层面上，甚至可以说，这种社会主体的监督是最为根本的，是对监督之最终监督。如果没有人民群众等广大社会主体这种最终最根本的监督，民主国家都将不复存在，分权制衡，包括有权机构的对其他权力的法制监督实际上也就根本无从谈起。
因此，让社会主体的行政法制监督顺利转化为有权机构的行政法制监督，并保障社会主体的监督能够成为有权机构必须适当履行行政法制监督职责的真正压力，无疑具有十分重要的意义。它将既可以充分发挥社会主体对行政法制的监督作用，也将有助于督促有权机构切实履行自己的行政法制监督职责，并保证它们的行政收费法制监督工作的顺利有效的开展。但，不幸的是，这正是我国当前社会主体行政法制监督和有权机构的行政法制监督在衔接上实际存在的最为严重的问题之一；因而，笔者认为，我们必须至少构建以下几种机制，以保证我国社会主体行政法制监督和有权机构的行政法制监督能够发挥出巨大的合力。
（1）专职人大代表行政监察员制度
专职人大代表行政行为监察员制度，即赋予一些人大代表专门的行政行为监督职责，以接待并调查处理人民群众对行政违法行为的申诉、控告和检举等，负责对行政违法行为的监控。这是保证社会主体对行政行为进行有效监督所必须的，因为：
首先，以批评、建议、申诉、控告和检举等各种方式对行政违法行为进行监督是宪法赋予人民的权利，是任何有权机关都必须加以保证的，人大作为民意代表机关本身对此更是责无旁贷。而基于对人民群众提出的监督事项，事实上司法机关能够处理的只有其中极小的一部分，行政机关又不可避免地存在内部监督的局限性，因而，人大作为人民行使国家权力的机关，就更应采取最为切实全面有效的措施对那些人民群众针对行政违法行为，尤其是针对行政违法监督行为所提出的批评、建议、申诉、控告和检举，进行调查处理。然而，由于我国各级人大虽然一般也都设有信访接待机构，但实际上既没有专业的接待人员，又没有明确的职责，因而，对人民群众的批评、建议、申诉、控告和检举等，扯皮推诿，拖延不决，事实上已成为我国各级人大普遍存在的问题，严重挫伤了社会主体的监督积极性，并实际影响着行政法制监督实效。
其次，我国的人大作为国家权力机关，和人民法院对行政行为的监督所具有的被动性不同，它必须主动地对其执行机关的行为进行监督；而由于基于职能上的分工，人大及其普通代表显然不可能全程或全面参与行政过程，且和作为行政管理对象的广大社会主体相比，在直接获取行政监督信息上，人大在一定程度上也不可避免地存在着渠道不畅通的问题，进而影响着其监督作用的发挥；因而，在人大设定责权明确的专职行政行为监察员，也将有助于人大充分利用人民群众通过批评、建议、申诉、控告和检举等各种方式所提出的各种行政监督信息，履行自己的行政监督职责。
（2）代表罢免与行为公开制度
“罢免”是公民约束其代表，从而监督人大机关适当履行职责的最为有效的手段，也是他们唯一的具有直接监督效力的手段。“代议制民主寄厚望于代表们对选民的责任，如果公民没有有效的手段来约束其代表，那么，代表们的行动可能会不负责任、甚至不诚实”。[7]如果公民的“罢免”权不能或难以行使，那么就很难保证人大及其代表们能对选民负责任地履行他们包括行政法制监督在内的各种应当履行的职责。然而，根据我国现行选举法有关罢免案至少要30个选民联名提出以及罢免案必须选区全体选民过半数通过的规定，当前，我国选民要罢免代表几乎是不可能的。因此，选举法中的这种苛刻的要求必须修改，以减少选民行使罢免权的难度。[8]
而罢免是为了监督，要监督就要有公开；如果人民对自己的代表的言行一无所知，那么他们就无从决定是否行使“罢免”权。因此，在减少选民行使罢免权的难度的同时，我们还必须要公开代表们的所有职务行为。代表们在人大会议上的言行，可以不受法律的追究，但必须要接受人民的监督。只有代表们在对行政行为进行监督上的作为或不作为，都能为选民们知晓，并进而成为他们罢免自己的代表的根据，那么，人大对行政的监督才会积极而有效。
（3）行政公益诉讼制度
司法监督具有被动性，没有社会主体的监督，司法监督就无法启动；社会主体的监督没有强制执行力，没有司法监督，社会主体的监督也难以产生实效。将司法监督和社会主体监督紧密结合起来，是两种监督的本质要求。
然而，我国现行的行政诉讼范围，却基本上仅局限于公认的自由和财产利益而致缺失公益维护机制，对那些对具体主体的侵害程度相对较小而对公益的损害总是很大的行政行为，启动司法审查的可能几乎为零，根本无法将行政司法监督和社会主体监督紧密结合起来，不能对行政机关侵害公共利益的行为进行有效监督，也无法矫正行政机关失于履行各自维护公共利益之职责等问题。[9]
因此，我们必须借鉴西方国家的做法，改革传统的司法审查模式，取消我国行政诉讼法及司法实践中对起诉资格和起诉条件的各种限制，建立行政公益诉讼制度，将行政机关实施的侵害公共利益的行为、失于履行各自维护公共利益之职责的行为以及不履行或不当履行行政监督职责等行为纳入司法审查范围，并允许各种社会团体和组织为了公共利益而对这些行为提起司法审查。
四、结语
毫无疑问，作为人类社会的永恒主题之一，想要一朝一夕或一劳永逸地实现对行政权的监控是根本不可能的。本文提出的这些建议，只是根据客观条件，就各行政法制监督主体的行政法制监督论行政法制监督。实际上，要想真正规范行政权力的运行，国家根本制度的完善，国民整体素质的提高乃至各种相关制度的改革与完善，包括政府职能的转变及人员机构配置的合理化、人大权力的实化、人民法院的独立化、社会主体权利的制度化以及行政行为程序化等等，对行政权力的监控，都是不可或缺的。
参考文献：
[1] 孙笑侠.法律对行政的控制.济南:山东人民出版社.1999:5-6.
[2]（加）里克·斯塔彭赫斯特等编.反腐败——国家廉政建设的模式.杨之刚译.北京:经济科学出版社.2000:4 .
[3] 张立荣.当代中国行政法制监督机制分析与改革探讨.华中师范大学学报(哲社版).1994(5):22.
[4] 江必新主编.中国行政诉讼制度的完善.北京:法律出版社.2005.326-329.
[5] 张明杰,莫纪宏著.行政法的新理论.北京:中国人民公安大学出版社.1997:31.
[6] 孔令望等.国家监督论.杭州:浙江人民出版社.1991.203.
[7] 谈火生.审议民主.南京:江苏人民出版社.2007:21.
[8] 杜力夫.权力监督与制约研究.长春:吉林人民出版社.2004:332-333.
[9] (美)理查德·B·斯图尔特著.美国行政法的重构.沈岿译.北京:商务印书馆.2002:2.
